【问题提示】

　行政许可的要式行政行为特点在采矿许可证被依法准予延续后对行政机关是否有拘束力？

【要点提示】

　行政许可具有的要式行政行为特点决定了行政机关对于行政相对人提出的颁发许可证申请应颁发许可证；行政机关以行政行为代替法律程序应确认为违法；司法权不干涉行政权决定了法院无法对行政机关如何履行法定职责作出要求；建议立法机关细化《行政许可法》第五十条二款中关于准予延续后行政相对人如何取得许可证及行政机关应履行的相应法定义务的法律规定。

【案例索引】

　一审：陕西省户县人民法院（2009）户行初字第1号判决书（2009年6月19日）

　二审：西安市中级人民法院（2009）西行终字第74号判决书（2009年9月1日）【案情】

　原告（上诉人）西安市聚鑫路桥材料有限公司。

　住所地：户县冯官寨南200米。

　法定代表人：王浩，经理。

　被告（被上诉人）户县国土资源局。

　住所地：户县南环路中段3号。

　法定代表人：马明，局长。

　原告聚鑫路桥材料公司诉称：我公司是经被告依法许可的采矿权人，我公司的采矿许可证有效期至2008年1月31日，我们按照法律规定于2007年12月12日向被告提出延续登记申请，被告在法定期限内未作任何决定，根据《行政许可法》第五十条二款之规定，我们的采矿许可证已依法延续登记。尔后，我们找被告索要已依法延续登记的采矿许可证未果。2008年6月10日，被告作出县政国土发（2008）88号行政决定书，决定对我们不予办理采矿延续登记手续，原采矿许可证自行废止。我们遂提起行政复议。2008年9月12日，西安市国土资源局经复议作出市国土复字（2008）第7号行政复议决定书，撤销了被告县政国土法（2008）88号行政决定书，我们再次依法要求被告履行法定职责，至今被告仍不履行。无奈，起诉请求判令被告履行法定职责，向我们颁发已依法延续登记的采矿许可证。

　被告户县国土资源局辩称：根据相关法律、法规规定和户县人民政府2008年8月8日第25次常务会议纪要及户县人民政府2008年8月21日户政函（2008）第25号向西安市国土资源局“关于依法办理采矿权延续登记手续建议函的复函”精神，原告一直没有办理林地用地手续，故不能向其颁发延续的采矿许可证。户县人民法院经审理后查明：2005年5月17日，被告向原告颁发了证号6101250530016号《中华人民共和国采矿许可证》（以下简称采矿许可证），该证载：有效期限三年，自2005年1月至2008年1月。2007年12月12日，原告向被告书面申请采矿许可证延续登记，被告在法定期限内未答复亦未办理，原告投诉。 2008年6月10日，被告作出县政国土发（2008）88号“关于户县永民水泥石矿等13户非煤矿山企业采矿许可证到期不予办理延续登记手续的决定”，含原告企业。原告遂提请行政复议。2008年9月12日，西安市国土资源局作出市国土复字（2008）7号行政复议决定书，撤销被告县政国土发（2008）88号“关于户县永民水泥石矿等13户非煤矿山企业采矿许可证到期不予办理延续登记手续的决定”。该行政复议决定生效后，原告再次向被告申请办理延续登记的采矿许可证，并请求赔偿。尔后，被告一直未作出具体行政行为。2009年2月18日，原告持诉称向本院提起行政诉讼。【审判】

　户县人民法院认为，原、被告均承认原告在法定期限内向被告申请办理采矿许可证延续登记手续，被告在法定期限内未作出是否决定办理延期许可的决定，而《中华人民共和国行政许可法》第五十条二款规定：行政机关应当根据被许可人的申请，在该行政许可有效期届满前作出是否准予延续的决定；逾期未作决定的，视为准予延续。依此法律规定，原告的采矿许可证已依法延续，现原告起诉要求被告履行法定职责，对其颁发已延续登记的采矿许可证已无必要。依照最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条一款四项之规定，判决驳回原告西安市聚鑫路桥材料材料有限公司之诉讼请求。一审宣判后，原告不服，上诉于西安市中级人民法院。上诉人聚鑫路桥材料公司上诉称：一、采矿许可证是依法需要颁发证件的行政许可，上诉人的采矿许可已依法延续后，被上诉人应依法履行给上诉人颁发已依法延续登记的采矿许可证的法定职责。二、原审既已依法认为上诉人的采矿许可已依法延续，上诉人又系颁发采矿许可证件的法定机关，原审也查明了被上诉人拒不履行颁发许可证件的法定职责的违法事实，就应当用《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条一款（三）项、《行政许可法》第十五条二款、第三十九条、第四十四条之规定，支持上诉人的诉讼请求，判令被上诉人立即履行给上诉人颁发已依法延续登记的采矿许可证的法定职责，而不应驳回上诉人符合法律规定的诉讼请求。综上所述，请求二审法院依法撤销原判，判令被上诉人立即履行给上诉人颁发已依法延续登记的采矿许可证的法定职责。被上诉人户县国土资源局辩称，根据户县人民政府2008年8月8日第25次常务会议纪要精神，原告一直没有办理林地用地手续，故不能向其颁发延续的采矿许可证。请求二审维持原判。西安市中级人民法院经审理查明，原审法院查明的事实属实，并予以确认。另查明，户县国土资源局作出的县政国土发（2008）88号《关于户县永民水泥石矿等13户非煤矿山企业采矿许可证到期不予办理延续登记手续的决定》内容是“按照《西安市矿产资源管理法》第十一条第四款的规定，决定对没有用地手续的户县永民水泥石矿13户非煤矿矿山企业不予办理采矿延续登记手续，你们原持有的采矿许可证自行废止。”西安市国土资源局行政复议认为，《西安市矿产资源管理法》是1993根据《中华人民共和国矿产资源法》、《陕西省集体矿山企业和个体采矿管理条例》制订颁发的，而《陕西省集体矿山企业和个体采矿管理条例》早已废止，但《办法》一直未作修改。1994年3月26日，国务院发布了《中华人民共和国矿产资源法实施条例》（国务院第152号令），《陕西省矿产资源管理条例》（2004年修正）规定办理采矿许可的前提条件中，均未规定要办理用地手续。据此，根据“后法优于前法，上位法优于下位法”的法律原则，认为依据《西安市矿产资源管理法》第十一条第四项而不予办理采矿延续登记的行为是不合适的。经审查认定，户县国土资源局不按照法律规定，以行政行为代替法律程序，不符合国家的相关法律、法规，且被申请人作出的《决定》同时涉及13家单位，程序和方式不规定。决定：撤销户县国土资源局《关于户县永民水泥石矿等13户非煤矿山企业采矿许可证到期不予办理延续登记手续的决定》。

　西安市中级人民法院认为，行政许可行为是一种依据申请而作出的行政行为，主要的特点是依据相对人的申请而作出的行政行为，在形式上是通过向相对人颁发许可证、执照，是要式行政行为。根据《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国矿产资源法》的规定，矿产资源属于国家所有，各地区人民政府的地质矿产主管部门依法主管辖区内的矿产资源勘察、开发的监督管理工作。户县国土资源局是负责本行政区域内非煤矿山采矿许可管理工作的行政主管部门，聚鑫路桥材料公司依法申请延续有效期，户县国土资源局应当依法及时审查。审查后，认为聚鑫路桥材料公司仍然符合取得采矿行政许可条件的，可以作出准予其延展行政许可的决定；认为聚鑫路桥材料公司不再具备取得行政许可条件的，可以作出不予延展行政许可的决定。户县国土资源局收到聚鑫路桥材料公司延续申请后，在规定期限内未作决定，在程序上违反法律规定。户县国土资源局作出的县政国土发（2008）88号《关于户县永民水泥石矿等13户非煤矿山企业采矿许可证到期不予办理延续登记手续的决定》中虽含聚鑫路桥材料公司，但该决定已被其上级机关撤销，聚鑫路桥材料公司仍然有要求延续采矿行政许可的权利，故聚鑫路桥材料公司的诉讼请求依法应予部分支持。原审判决与事实认定矛盾，适用法律错误，依法应予改判。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条（三）项、第六十一条（二）项、《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第五十七条第二款（二）项之规定，判决：1、撤销陕西省户县人民法院（2009）户行初字第1号行政判决；2、确认户县国土资源局未按法律规定的期限作出具体行政行为程序违法；3、责令被上诉人户县国土资源局在本判决书送达之日起三十日内依法作出书面答复。

【评析】

　本案是一起典型的行政相对人要求行政机关履行法定职责的行政案件，笔者针对本案涉及的几个问题作如下分析：

　一、判定行政机关不履行法定职责的构成要件。依据行政法律、法规的规定，每个行政机关都有其特定的行政职权，这是行政机关取得国家行政管理活动主体资格的法律依据。与此同时，法律、法规也规定了行政机关在行使行政职权时必须承担的义务和责任。这种由法律、法规规定的由行政机关行使的行政职权和相应的义务责任，就是法定职责。法院在审查行政机关不履行法定职责案件时，应注意以下几个要件：1、行政主体负有法定职责。2、申请人已经提出了请求行政主体履行法定职责的申请。3、行政主体已经依法受理了行政相对人的申请或者请求。4、行政主体有明示拒绝履行、拖延履行法定职责的事实。

　本案中，户县国土资源局是负责本行政区域内非煤矿山采矿许可管理工作的行政主管部门，对于采矿许可管理负有法定职责，且应履行的职责与其行政权限相一致。聚鑫路桥材料公司作为具备行政权利能力的行政相对人，其申请是合法有效的。户县国土资源局接到聚鑫路桥材料公司的延续登记申请后，未在法定期限内作出任何决定，后又以涉及13家单位的县政国土发（2008）88号行政决定书单方作出“对原告不予办理采矿延续登记手续，采矿许可证自行废止”的行政行为，以构成其明示拒绝履行法定职责的事实。

　二、行政许可要式行政行为特点决定了许可证被依法准予延续后，行政机关应向行政相对人颁发许可证。我国现行《行政许可法》第五十条明确规定，“被许可人需要延续依法取得的行政许可的有效期的，应当在该行政许可有效期届满三十日前向作出行政许可决定的行政机关提出申请。行政机关应当根据被许可人的申请，在该行政许可有效期届满前作出是否延续的决定，逾期未作决定的，视为准予延续。”但《行政许可法》对于准予延续后行政相对人如何取得许可证及行政机关应履行的相应法定义务《行政许可法》未做规定。

　笔者认为，行政许可是行政主体根据行政相对方的申请，经依法审查，通过颁发许可证、执照等形式，赋予或确认行政相对人从事某种活动的法律资格或法律权利的一种具体行政行为。其特征是一种要式行政行为,要求行政许可必须遵循一定的法定形式，即应以正式的行政许可文书予以证明，该文书在格式、日期、印章等方面都必须具备相应的形式要件。本案中，原告聚鑫路桥材料公司提出延续许可申请，户县国土资源局是否准予，应当采用书面的形式告之原告，因户县国土资源局逾期未作决定的，依法聚鑫路材公司的采矿许可证已视为准予延续。行政许可具有要式行政行为特点，既然采矿许可证已依法延续，户县国土资源局对于聚鑫路桥材料公司提出的颁发采矿许可证申请应积极作为，颁发许可证，履行法定职责。

　三、行政机关以行政行为代替法律程序应确认为违法。依法行政是一切行政活动均以法律为依据，不得越出法律规定的范围。由于依法行政的意识不强、依法行政管理水平不高等因素的共同作用，在基层行政机关中还普遍存在着工作人员对依法行政还存在着模糊的、甚至是错误的认识和做法，认为依法行政不管用，按法定程序办事太麻烦，习惯于传统的思维方式和工作方法，轻法律手段重个别处理，对行政相对人重利益轻服务，忽视法律的规范、引导功能。

　本案中，户县国土资源局是负责本行政区域内非煤矿山采矿许可管理工作的行政主管部门，对于聚鑫路桥材料公司依法提出的延续申请，户县国土资源局应当在法律规定的期限内及时审查。审查后，依法作出是否准予延展行政许可的决定。户县国土资源局在收到聚鑫路桥材料公司延续申请后，未依法在规定期限内对该项申请作出决定，在法定程序上已明显违法。该局后又以涉及13家单位的县政国土发（2008）88号行政决定书单方作出“对原告不予办理采矿延续登记手续，采矿许可证自行废止”的行政行为，以单方行政行为代替法律程序，与国务院《全面推进依法行政实施纲要》（国发〔2004〕10号）中提出的推进依法行政、建设法治政府的新要求相悖，应确认为违法。

　四、司法权不干涉行政权决定了法院无法对行政机关如何履行法定职责作出要求，仅能判决其在一定期限内履行。司法权与行政权的划分，决定了司法权不能干涉行政权，司法机关不应替代行政机关作出行政行为。在该案的处理上，法院只能要求户县国土局资源局在法律规定的期限内履行职责，而不能对其如何履行提出实体义务上的要求。法院只有在撤销现存的法律文书基础上，才能判决其履行法定职责。故应先作出撤销户县国土资源局作出县政国土发（2008）88号行政决定书的决定，然后判决其履行。

　本案中，由于县政国土发（2008）88号行政决定书已在行政复议程序中被西安市国土资源局依法撤销，本案已无可撤销内容，依据《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第五十七条第二款（二）项关于“被诉具体行政行为违法，但不具有可撤销内容的，人民法院应当作出确认被诉具体行政行为违法的判决”的规定，法院只需依法确认行政主体不履行法定职责的行为违法即可。

　五、该案引发的一些思考

　由于《行政许可法》对于准予延续后行政相对人如何取得许可证及行政机关应履行的相应法定义务未做规定，判决生效后如果户县国土资源局拒绝履行该判决，聚鑫路桥材料公司提出强制执行申请，依据《行政诉讼法》关于判决执行的规定，法院仍无法实现聚鑫路桥材料公司要求户县国土资源局颁发已依法延续采矿许可证的诉求。笔者建议立法机关应细化《行政许可法》第五十条二款中关于准予延续后行政相对人如何取得许可证及行政机关应履行的相应法定义务的法律规定，以解决这一现实问题。

　　　　　　　　　　　 一审合议庭成员：千延景 杨继民 赵仁勇

　　　　　　　　　　　 二审合议庭成员：刘志愿 张耀民 王　峰